探讨！立案后发现违法事实不成立的应当如何处理？
案情
2023年3月6日，福建省罗源县市场监管局执法人员根据公安交警大队移交的线索，发现罗源县某电动车店销售的两部电动正三轮摩托车的车型HH2200DZH发布日期及生效日期为2022年1月29日，与车辆合格证的发证日期2019年6月11日不一致，涉嫌销售冒用机动车合格证，当日即立案，并扣押涉案电动正三轮摩托车。随后，罗源县局向涉案电动正三轮摩托车生产地所在市场监管部门发函协助调查。后收到复函，复函说明涉案电动正三轮摩托车型号在工信部装备工业发证中心道路机动车车辆生产企业及产品信息查询系统的公告批次为第320批，首次发布日期及生效日期确为2019年6月11日。鉴于违法事实不成立，罗源县局当即解除相关强制措施，对于后续如何处理产生了两个争议。
焦点问题一：立案后发现违法事实不成立的，是销案、终止调查还是不予行政处罚？
第一种观点认为，违法事实不成立的，应当作销案处理。理由有三：
一是参照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（已失效）第四十五条第（二）项规定“案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；或者违法行为轻微，没有造成危害后果，不予行政处罚的……写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理”。虽然上述规定已失效，但鉴于该条就认为违法事实不成立，对应的处理办法是撤销案件；违法行为成立的，才根据情节不予或给予行政处罚。
二是如果违法事实不成立也是按照违法行为轻微的模式，不予行政处罚，对于当事人而言并不公平，只有销案才能将对当事人的影响降到最低。
第二种观点认为，违法事实不成立的，应当终止调查并结案。
案件调查发现不存在违法事实，理应立即终止调查，并根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第七十七条“适用普通程序的案件有以下情形之一的，办案机构应当在十五个工作日内填写结案审批表，经市场监督管理部门负责人批准后，予以结案：（三）案件终止调查的”的规定，予以结案处理。
第三种观点认为，违法事实不成立的，既不能销案，也不能终止调查，而应当依法作出不予行政处罚决定。理由如下：
一是行政处罚中没有撤销案件的概念，只能依法作出相关决定，作出决定后，方可纠正撤销。
首先，根据《行政处罚法》第五十七条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。” 可见，立案调查后根据四种情况作出三种决定，包括作出行政处罚、不予行政处罚和移送司法机关等决定，不包括销案。其中“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的”和“违法事实不能成立的”的情况同样作出“不予行政处罚”决定。
其次，同为不予行政处罚决定，也有显著区别。2022年5月20日，市场监管总局法规司在“公众留言系统”回答“《市场监督管理行政处罚程序》第六十条第三项如何理解？”时回复“对于《行政处罚法》第五十七条的理解，《行政处罚法释义》（袁雪石著，中国法制出版社出版）认为：行政机关负责人应从定性定量、事实证据、法律适用等角度进行审查。除了正常作出行政处罚决定的，第一款第三项将“不得给予”修改为“不予”，明确了“违法事实不能成立的”，则不构成应受行政处罚的行为。第二项则构成应受行政处罚的行为，但行政机关拥有可以不予行政处罚的裁量权。也就是说即使同为“不予行政处罚”决定，也分为直接不构成应受行政处罚的行为，从而作出不予行政处罚决定和经裁量后酌情作出的不予行政处罚决定。
最后，作出相关决定后，方可纠正撤销。可撤销的不是立案程序，而是调查后行政机关作出的行政处罚决定，一般出现在行政执法过错纠正程序中。比如，根据《福建省行政执法条例》第三十四条第二款规定“行政执法机关认为本机关作出的行政执法决定确有错误需要撤回、撤销或者变更的，应当自行依据法定程序纠正”。同样，如果后续证明存在违法事实，行政机关可以通过纠错程序，直接撤销原先作出的不予行政处罚决定，并重新作出行政处罚决定。
二是终止调查只适用于“案件调查无法继续进行”的情形。
根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第四十六条和第四十七条的规定，案件终止调查是指处罚对象的消失，导致行政处罚程序没有继续进行下去的必要；或发生了实质性、不可逆、不可排除的因素，导致永久性无法继续调查的情况下的处置措施，而“违法事实不成立”是在事实调查清楚情况下作出的判断，不适用终止调查程序。笔者同意第三种观点。
焦点问题二：因违法事实不成立，作出不予处罚决定的，是否应当出具不予行政处罚决定书？
一种观点认为，应当出具不予行政处罚决定书。理由是作出了不予处罚决定，就应当出具相应的文书。
另一种观点认为，违法事实不成立的，不应当出具不予行政处罚决定书，但要及时告知当事人。笔者同意此观点，理由如下：
一方面不予行政处罚决定书不适用于“违法事实不成立的”情况。根据《市场监督管理行政处罚文书格式范本使用指南（2021年修订版）》“46、不予行政处罚决定书”列明《不予行政处罚决定书》是市场监督管理部门对当事人确有违法行为但依法不予行政处罚时所使用的文书……本文书不适用于“违法事实不成立，不予行政处罚”情形”。
另一方面违法事实不成立的，不予行政处罚，没有对当事人产生实际影响，不需要出具《不予行政处罚决定书》，告知救济途径和期限，但要通过适当方式告知相关决定的内容。参照《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十九条“公安机关作出撤销案件决定后，应当在三日以内告知原犯罪嫌疑人、被害人或者其近亲属、法定代理人以及案件移送机关”。因此，违法事实不成立的，市场监督管理部门依法作出不予行政处罚的决定后，应当从保障当事人知情权的角度出发，及时告知当事人和相关办案机关，笔者同意第二种观点。2023年6月，罗源县局依法作出不予行政处罚决定，并通过录音电话方式告知电动车店经营者和线索移送单位公安交警部门。
综上所述，市场监督管理部门经立案调查，发现违法事实不成立的，不能直接撤销案件或终止调查，而是应当继续做出有明确结论的调查终结报告，经审批后，及时做出不予行政处罚决定；并参照《刑事诉讼法》和刑事案件程序，通过恰当、可留痕的方式告知当事人，完成不予行政处罚案件的处置闭环。
原文刊载于《市场监督管理》半月刊2023年第21期
作者 | 福建省罗源县市场监管局 黄功允
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 陈颖
实习编辑 | 杜宗玺
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品