刘增合：晚清外销财政管控中的部省博弈
作者：刘增合
来源：《历史研究》2024年第2期
道光中叶以降，中国开始应对近代变局带来的严峻考验，国家财政快速跌入窘困时代，上下各方基于外销财源收支权限展开居上控下、延宕抵触的博弈，逐步演变成“压榨式财政”局面。光绪二十三年（1897），英国驻上海总领事哲美森（G. Jamieson）高度概括了这种压榨与反压榨“上下交征”的态势；美国来华人士致函《纽约时报》，更将晚清“压榨式财政”特征细致展示出来。两位英美人士的共识展示出“历史荒谬”的真实存在——清廷想方设法挖掘行省匿报外销款项，而外省则力保这笔财源。光绪后期，度支部尚书载泽将此概括为“内外相蒙”，资政院预算审查人士干脆称地方政府对中央政府“以盗行相防”。
清廷和外省之间围绕外销财款的压榨和反压榨行动，相当程度上合乎博弈论中的“零和思维”。上下交征，彼此因失信而抵牾不断，“中央与地方的不协”局面因之形成。晚清财政运作掺进这些“荒谬”的逻辑成分，使国家治理一步步走向难以转圜的困局。怎样从财政角度揭示晚清国家治理困局背后的动因？学界在梳理行省外销财政及其治理脉络等方面做了诸多基础性工作，从刚毅、铁良南巡这类个案研究中也可得到较有价值的认识。深入一步看，从关键事件的生成逻辑和博弈理念中揭示影响历史演进的关键症结，是晚清封建统治研究中的破局性问题，发覆意义不容忽视。
一、咸同外销财政形成后的“部省互戒”格局
清朝财政意义上的“外销”，指的是不必依例报部核销，而由外官自行销用者。这种不报部款项达到一定规模后，演成外销财政形态，部臣无法掌握其详细款目和真实收支数据，难以有效监控，收支主导权掌握在行省手中。晚清外省外销款目和收支实态多数情况下被刻意隐匿不报，也有笼统奏闻而未及详细的情况，这类款项虽非正项，“无关正帑”，但属于公款，绝不是私款。与此相关的还有“闲款”、“节省”、“盈余”等各类名目，大都属于“常例”之外匿而不报的款项，今人不应据此名目的表面意思，误认为系行省财政宽余，以致出现“闲款”一类说法，其实只是外销匿报款项的别称。咸同以降，外销收支规模和款项类型呈现逐步扩大态势，至清季清理财政时期，已占到财政总规模的35%—50%，达到1亿两上下，甚至更多。
其实，清代中期以前因清廷管控严格，外销收支相对较少，偶见各类日常办差或战时军需难以核销的款项，最终由当事者设法摊赔或追缴来结案，也有谕旨允准通融核销的特殊情况。咸丰初年，户部酌拨能力尚可应付前线军需，该部偶遇外销款项，管控仍十分严格。太平天国运动初期，广西巡抚劳崇光奏报粤西军营支发章程存在外销款目问题：例不准销者将来归入外销。咸丰帝斥责称：“汝折内声明外销之款，若无此旨，则未免含混，速定章程，从实核办！”部臣也认为，经手官员凭借历届外销款目，必然任情挥霍，因而责令将外销款目“概行删除，不得妄列外销，以杜含混”。
但是，太平军占领南京后，内外银库均陷入悬釜待炊境地，清廷被迫放权行省自行开拓财源，自管饥饱。咸丰帝谕令各省要员：“现当紧急之时，朕必贷其处分，宽其定例，求事之有实济也。”外省财政放权的重要事例就是两淮盐税征收中“外销”经费的许可。自此以后，厘金次第兴办，即便陕西至甘肃平凉等边远地区，厘局卡点亦星罗棋布，“厘金重于税者数倍”，盐厘、茶厘等各类新式财源亦被逐步开拓，广泛用于军事、善后、洋务等领域，军需局、善后局等各类新式局所开始使用此类税款。咸同迄清末，随着厘金、杂税、杂捐等各式财源出现和增多，因直省隐而未奏，或征多报少，户部难以确知的外销财源更为广泛。厘金税款之所以成为外销财政的主体，与各地商业贸易环境变动不居，厘金征收的伸缩性、随意性较大，以及考核制度迥异于地丁钱粮这类维正之供有直接关系。
厘金等各类财源被不断开辟和拓展，但户部并未全部掌握其收支实情。咸丰七年（1857），该部责令已经创办厘金的省份按季奏报收支使用情况，但各省奏报参差不齐，是否如实奏报亦值得怀疑。咸丰十一年二月，该部颁布的《厘金章程》第七款规定必须按季造册奏报，迟至同治七年（1868），多数省份的奏报仍不完整，货厘只有广东一省按季造报，但户部并不知悉粤省厘金款目中尚有“杂项厘金”未奏报。至光绪四年，这一匿报之款每年达到20万两，占该省货厘收入的四分之一。同治末年户部尚书董恂全盘梳理各省厘金奏报情况时，四川、湖南、山东、陕西、甘肃、云南、贵州等省办厘收入仍是未知数。
外省厘金收支款目何以迟延奏报、征多报少，甚至匿而不报？概言之，即是“格于部例难以奏销”，深入来看，则是咸丰帝下放筹饷权限之后，统兵大员和直省督抚力争省内用款的自由权限，以及地方政府应付临时突发事项的迫切需求。另外，厘金税款因征额难以稽核，各省只能奉行“尽征尽解”原则，如何判断“尽力”，实际上很难有固定的衡量标准，外省凭借这个模糊原则，可以实现伸缩性奏报，匿藏税款的空间较大。与例定款项的严格管控相比，厘款还具有使用的“便利性”。所谓“便利”，是相较于清政府对行省督抚动用资金的若干限制而言。部例关于钱粮耗羡章程规定，动用各款，“其数在五百两以上者奏明动用，在三百两上下者咨部办理，仍于年底汇折具奏”。从部例规定看，外省动支厘金收入办理例外事项，实在是相当“便利”的财源。
部臣虽不悉外省实情，但其监控和调拨外省财源的职分却不能卸责。咸丰末年以降，在御史言官的呼吁下，户部开始防范外省隐匿税款，审查各省奏销案件时更不敢掉以轻心；另外一端，行省大员为固守本省财源，不得不处心积虑应对部臣的觊觎染指和频繁调拨。双方逐渐演成互有戒备的格局，“互戒”势头自咸丰前期统兵将帅的军需银款无法依赖部库拨济，在地官员被迫推行“就地筹饷”政策之后始终存在，且呈现愈发明显的态势。
户部和京中御史言官是挑起直接冲突的重要阵营，“剔弊”、“节饷”和“实报”构成其监控外省的主调，无不将外省视为对立阵营。早在咸丰十年夏季，御史高士濂专折指责外省官员在征解厘金税款方面，存在“或假公济私而全无顾忌，或以多报少而任意侵渔”等弊端，强烈要求各省督抚明定厘金收支章程。次年户部颁布的《厘金章程》批评各省在厘金使用方面存在含混开销、侵蚀冒滥等严重问题，强调按季核实奏报要求。严格防范厘金匿报的部令咨文在同光两朝多次下达给各省。同治十一年春天，都察院左都御史皂保等代奏候选知州徐士桢提议，在各省设立“查办厘金使”，借鉴雍正年间观风整俗之例，奏请特命重臣查办各省厘金，“各省皆设查办厘金使，一体仿照办理，及至一年，综其成数，计其出入，必当得实以报皇上，除拨给军饷外，悉解部以充国用，合之各省所入，其为数正复不少也”。该员还表示，愿意襄助他所提议设立的四川查办厘金使，对同治帝发誓：“若办无成效，甘伏欺罔之罪。”数年后，类似钦派大员赴各省核查整顿厘金的呼吁仍时有出现。将外省匿报厘金税款的严重性上升到“督抚操纵”、“尾大不掉”程度的言论也迭次出现。同治三年，山东道监察御史孙翼谋就提醒朝廷，应特别留意“外重之渐不可不防”。光绪六年秋季，吏科给事中戈靖认定，“督抚大吏据厘金为外财而便于挥霍，地方有司视厘金为利薮而便于侵吞”，他郑重提议，厘金操办“权必归上，勿任督抚操纵，致启尾大不掉之虞”。关于实行宽松的开单奏销还是严格的造册奏销，言官张佩纶认为若实行开单奏销，财权掌握在行省手中，部中无权可言，长此以往，必定造成“外重内轻”的后果。
太平天国运动结束后，清廷开始重用汉人官员主政外省，外重内轻之类话题成为清廷敏感问题。阎敬铭主导的户部一面照顾光绪八年十二月之前军需和善后款项的特殊性，令其开单奏销；一面严令各省自光绪九年正月起按照部定格式、六条章程和十四条规则，造具册籍奏销，以杜绝中饱、浮冒和隐匿等诸弊。这些举措无不体现出部臣对外省财政收支造报的疑忌和戒备。该部各类剔弊政策无不倾向于从各省财源“取赢”，抑外省而崇京内，折射出集权倾向。
“互戒”格局的另一方阵营是外省督抚司道和统兵大员。各省春秋拨册于咸丰三年八月中断造报之后，户部对外省财源收支多寡并不掌握，但并不妨碍其随意指拨、调款入京。身处皖鄂战区前线的胡林翼、曾国藩等，为此时刻提防部臣的觊觎，显示出强烈的戒备心态。胡林翼向鄂督官文抱怨：“愚见部中拨饷亦明知其虚无而毫不着意，姑以此了纸片债耳，其著意惟在京饷。”针对部臣以搜刮为取赢、不计外省需求的事实，胡林翼在给同僚的函札中屡屡表达愤懑之情，防备心态亦体现在咸丰末期胡林翼提醒阎敬铭的私函中：“叙稿请饷防指拨之部文，并防派拨明年部饷，本年需三次请饷，或可免冬月部派京饷耳！”函中所见，胡氏的策略是以攻为防，多向朝廷请款，以此打消部臣对鄂省存饷的觊觎。曾国藩叮嘱赣抚毓科，尤其要注意预防户部觊觎赣省银款，切忌被其抓住把柄。光绪中叶，部议令各省停止新购外洋机器、船炮等项，欲节省100余万两解部济用，两江总督刘坤一札令属臣，坚决固守所匿之款：“部中亦安知贵局有此存款而欲提用？仅此区区何裨于部款？即使行文来提，弟必全数奏留，讵可如此搜刮？”疆臣对户部的戒备心态相当明显。
在启奏疏稿行文措辞上做到浑圆无瑕，是钱粮关税奏报、预防部臣挑剔提款的重要技巧，李鸿章即非常重视与属僚磋商本省关税等奏报撰写的行文表述，“俟起解二十四结扣款时，由道含混叙明以前尽数提用，以后必按结提解。即奉部驳尚可查复，融洽分明，有神无迹，措词得当，或竟不至挑驳”。厘金税款的奏报更须注意行文逻辑，以防备部臣种种挑拨。张之洞与属僚就此专函磋商，即属显例。
以融销形式应对部臣审查，也是行省当局心知肚明而又不便公开张扬的办法。将所有支放款目和数额按照部例格式，分门别类加以“整合”，再辅之以“部费”打点，就可以达到奏销目的。部臣自然熟知这种暗中通行做法，甚至也会暗示地方官员以此应对奏销中的难题。户部尚书罗惇衍同治四年赴山西查办事件，私下即为该省筹防局司道官员谋划此策：“报销一事，前拟章程原系实用实销，而星使罗大司农筹及将来或交部议，如与旧章不符，转致窒碍，不如查照例案，通盘核实融销。”与“融销”相类似，外省尚有应对朝廷的捏灾报歉手段，李鸿章即提醒经办官员：“将来钱粮考成，奏销难办，只有多捏灾欠。”面对厘金等奏销管控，个别官员还有走上层路线以避开部臣管控的做法。安徽巡抚沈秉成为保住本省厘金税款不被提走，直接致函管理户部大臣额勒和布，希望其通过内廷关系，让光绪帝直接批旨允准安徽截留漕折而保住厘款，沈秉成特意嘱托额勒和布，“伏望批旨照请，切勿交部议奏”。
部省“互戒”格局一旦形成，清廷“以内治外，内外相维”的传统统治逻辑必将经受考验。晚清财政困境背景之下，外省大量外销财政收支的处置，尤其是京省之需如何兼顾平衡，成为考验清廷的重大难题。光绪前期和中期，如何从外省外销匿款中挖掘京官津贴增加和京师旗兵加饷所需银款，首先成为验证清廷统治能力的重要事件，也是今人观测历史“荒谬逻辑”生成和运作的重要一环。
二、光绪前期外销财款回收与行省“宽政”诉求
外省外销之款，时人或称“闲款”，或称“外销”，也有笼统称作“节省”、“盈余”的情况，名目说法虽然不一，但多数属于尚未向清廷奏报的款项。其数量规模虽难以确知，但通过督抚或统兵将帅私下多方打探，还是有一些不够具体但似有根据的说法。西征期间，左宗棠侦知山东和广西两省司库另款存储的银两均高达300万两；光绪三年前后，袁保恒办理河南灾赈期间，多方探听到江西省司库另款存储达200万两；阎敬铭出任户部尚书前夕，从川督丁宝桢处得知其省内另款存储已达60万两，再过一两年可达100万两；翁同龢担任户部尚书时，私下从广西巡抚张联桂处得知该省藩库储备不时之需的款项高达100万两；同治中后期，山东境内东海关也有“介乎半公半私之间”的常税杂款，当局并未将此报部，而是用于海防经费、省中办公等“不时之需”。即便是甘肃、新疆等省，总督和巡抚亦苦心经营这类“不时之需”的外销匿款，光绪十一年陕甘总督谭钟麟致函新疆巡抚刘锦棠称：“‘节省’一款拨给新疆司库封存，以备不时之需，甘库亦尚有存者，一经奏咨，恐部中指拨以抵他款，司库偶有缓急，旁无足恃。”“恐部中指拨以抵他款”一语，十足体现出督抚群体对户部的戒备心态。上述省份外销闲款规模不一定确凿可靠，但另款存储一定数额银款以备不时之需，倒是符合实际。户部虽未掌握这类外销闲款确当数额，却不妨碍其通过摊派手段强行征用。为增加京官津贴，户部在有关官员的启发下，首先瞄准了外省库储中的外销闲款。
京官待遇低是咸同以来屡被诟病的问题，常被视为“外重内轻”的表现。光绪九年春季，御史刘恩溥、李肇锡等奏请增加发放京官津贴，他们盯上了外省存在的外销款项，请求饬令户部从中筹出专项资金。该部认可这一筹款途径，决定从光绪九年开始，每年从各省藩库、海关等提拨26万两解京，由户部饭银处接收发放，旨准以后，陆续咨告各有关省份落实。
各省关接到户部咨文后，督抚普遍否认存在外销款项。四川总督丁宝桢答复说此款取自缉捕赏需和厘金收入，福州将军兼闽海关监督穆图善称该关并无外销款项，只能取自海关的台湾抚番经费。两广总督张之洞称，粤海关承担的京官津贴银两，向来是从山西商人银号预借，再由关税偿还。河南巡抚鹿传霖则强调该款来自粮盐道衙门和厘税总局，回避了外销闲款这一来源。安徽强调使用的是藩库漕折余款。山东巡抚陈士杰只是含糊表态说，“无论如何为难，亦应勉筹接济”。陕西从厘局业务费中支付京官津贴，认为以外销款项办理奉旨之事，跟使用正款没有区别。湖北是户部认定外销闲款较多的三个省份之一，湖广总督卞宝第却否认存在外销闲款，只答应“竭力措备”每年1万两的解款任务。直隶省承担派款1万两解济任务，是通过津海关加征税收的方式完成。只有少数省份承认本省存在外销款项，例如闽浙总督何璟奏称只能在百货耗余、盐务盈余这类外销项下筹解；时任山西巡抚张之洞承认该省解京津贴的资金出自藩、盐两库的外销款项。
接下来，清廷推出更大胆的旗兵加饷计划。枢臣激愤于京中和外省待遇饥饱各异的现实，责令外省每年拿出300万两解京，必须通过裁勇节费、裁局省费两个途径，满足其攫取外省外销闲款的目标。“激愤”的起因是京官眼红外省官员的优越待遇，集中体现在镶红旗官员、户部郎中丰伸泰于光绪十年九月下旬的奏疏中。但此折上奏时，正值中法战争后期，枢廷根本无暇解决此类官员待遇“不公”、“不均”的难题。
丰伸泰一折提到的京内外贫富不均，枢臣奕
不知如何措手也要勉为其难地奉行懿旨，将军督抚开始了汰勇裁局的行动。根据光绪十二年春季户部北档房整理的各省奏报节省解款的相关信息，每年可以节省解京的白银共计164.14万两，主要来自裁撤老弱勇丁所得到的外销闲款，总额仅达到原定目标的一半，远低于朝廷期望，连浙江都奏称“仅有节省之名，并无存储之实”。慈禧愤而批评浙江巡抚刘秉璋不顾大局，“一奏塞责”。其实，从官场政治角度看，督抚顾及政治生命，一般不会冒险与朝廷为难，但能否完成解款任务则是另外一回事，督抚向朝廷奏报表态实际上极为微妙。刘秉璋接奉懿旨后，就某些督抚“表决心”的虚假成分提醒朝廷：“明知欠解于后，姑且认解于今，将认解之名居于当躬，欠解之咎贻诸后任；又或减他处协款移充认解京饷，此等弥缝之术难逃洞鉴。”刘氏的细微观察道出了官员表态的虚假。浙江虽然承担着代偿西征借款的重任，但在慈禧压力之下，也不得不“移缓就急”，很快承诺筹解15万两旗兵加饷银款。督责裁并局所的严谕4年之后又再度颁下，但进一步增加解京外销款项的效果并不十分明显，能够按照懿旨彻底裁减归并的省份极少。一般而言，多数省份采取的是有留有裁、裁人留局这类力保辖境利益的做法。
晚清大模战争之后，外省善后重建、勇营军饷维持等涉及面极广，所需经费一般无法从钱粮盐课等严格管控的传统财源中支付，各类厘金税收就成为主要来源。罗玉东《中国厘金史》根据清季行省清理财政局编订的财政说明书分类，将一省厘金用途划分为国用款、省用款、用途不详款三类，这种收支分类办法并不能恰当反映咸丰朝以降大部分时间财政收支的复杂情况。
咸丰年间迄同治朝前期，清廷对外省使用厘金办理本省各类事务，并没有从比例上严格限制，一般是要求“撙节动支，不准丝毫冒滥”。太平天国运动结束后，为办理善后重建事业，同治五年起，漕督张之万、苏抚张树声、鄂抚翁同爵等先后奏准使用厘金二成或一成税款办理善后。但是，光绪六年之后，户部开始严格管控各省留支厘金的使用，首先是责令厘局用款“须于一成之数再行核减”，来欲限定江苏、江宁等厘局经费为八分以内，经过江督曾国荃等力争，户部最后同意使用九分。其次是责令大幅压缩省内善后事业截留厘款的使用比例，或中止使用厘款，例如光绪十一年责令湖北停止使用此前奏准的一成厘金举办善后事项，苏省奏准办理善后的厘金额度也被压缩核减。
针对户部严控直省厘金使用的举措，各省反应较为强烈，寄希望于朝廷对外省实施“宽政”，反对以苛例旧章约束外省财政。这类诉求较多体现在向朝廷力争使用厘金办理善后事务的权限，维持厘局经费的比例不被核减，谋求免去造册奏销的稽核环节；针对强行裁局上谕，多数行省往往力保省内行政权限。行省当局应对户部财政集权倾向主要有两种形式，常见的是与部臣暗中抵触，粉饰虚报。当然，被部臣紧逼之下，另外一类督抚也会积极抗辩，奋起应对。两江总督及其属官是暗中抵触的代表。
同治年间，面对部臣搜刮，李鸿章为同侪提示破局之道，坚定其固守本省财源的信心。这种暗中应对户部的情形具有相当的代表性。当本省厘金利益被户部打压损害时，督抚往往公开驳斥部臣违背实际和决策不当。光绪前期较为典型的是山西、陕西、湖南、江苏。山西巡抚奎斌、继任者刚毅先后数次抗议户部压缩该省厘局经费，引经据典，剖析事实，在力争一成半厘局经费使用权方面毫不妥协。揆诸多年后该省官员奏报，户部并未答应晋省要求，仍旧执行此前部议一成税款的规定。陕西截留厘金用款被户部责令大幅度核减后，陕抚边宝泉与继任者鹿传霖为捍卫本省善后用款的权力，接二连三指责户部不顾实际，剥夺该省财政机动权限，坚决要求保持本省厘金一成半的使用限度，并称该部武断裁撤善后局必将导致省内各项事业难以开展。顶奏之后，户部稍有退让，允准陕西按照一成半的标准使用厘局经费，但以一成外销用款用于善后的诉求未获通融。
南方省份中，湖南厘局经费使用额度也遭到户部严厉限制，户部责令湖南自光绪十二年起严格执行一成经费政策。接到部咨后，湖南巡抚卞宝第立即拟折顶奏，力主维持一成二分政策，他提醒说：“与其粉饰报部以虚文，不若核实求事之实。”郭嵩焘得知户部咨文后，认为这是违背湘省实际而盲目限制的行为，批评御史言官挟持部臣，管控政策颠倒黑白，“实心任事者之所尤为寒心者也”。其实，部臣并未认可该省申辩，仍旧坚持执行局用一成政策。而江苏面临的是工部和户部责令该省将善后工程和厘金局收支造具细册报部的管控指令。苏抚卫荣光明确希望清廷施行“宽政”：“各省外销之款强半提自厘金，即金陵善后经费皆不报部，深维外销之义。盖知各省或遇要需，开报则格于例案，委置则诸多废弛，故存此宽政，不复绳以文法，使当事者无瞻顾推诿之心耳”，省厘金截留“并未离乎一成，应请免其造册，以归简便”。抵制各部，造报细册核销是各省共同诉求，背后是追求财政运作灵活的动机，这是理解直省“宽政”诉求不可忽视的一面。行省集体诉求与清廷遏制“内轻外重”主旨格格不入，部省之间的抵牾难以避免。
甲午战败至戊戌前后，随着列强瓜分狂潮兴起，基于督练强兵这一最大需求，清廷以更大压力攫取各省外销款项，集权管控态势更为明显，最终酿成宣统时期资政院预算审查人士所比喻的地方政府对中央政府“以盗行相防”的窘境。
三、甲午战后强征外销款项与内外失信困局
甲午战败，列强瓜分豆剖形势危急，大练新兵、强固国防成为清廷最为关注的事项。练军巨饷主要来自裁汰旧军节省款项和挖掘各省外销款项。然而，裁汰旧军节省的银款，基本上依然为本省创办新军使用，能够被户部调京使用的很少。光绪帝对各省裁军节饷成效并不满意，批评疆臣于裁兵节饷仍空言搪塞。沿海省份“广练兵团”计划由兵部尚书荣禄提出，奕䜣等军机大臣经过讨论，建议强固北洋门户，准许袁世凯新建陆军在原有7000人基础上再增练3000人；对于董福祥统率的甘军，荣禄提议增练10营，枢臣鉴于供饷困难，决定仅新练5营，达到一军建制。此折获得朝廷批准，但增练新军所需经费大多虚悬无着。传言各省匿报外销财政数额可能非常可观，能否被彻底挖掘出来支持练兵强国计划，成为清廷考虑的方向。
从胶州湾危机爆发至戊戌年上半年，尽管户部制定了“量予留支，使无窘于公用”的外省用款宽松政策，但督抚有关奏报仍是避实就虚，遮遮掩掩。贵州两次关于外销款项的奏报，基本上是矢口否认；库伦、江西、广西、广东、直隶、陕西、福建、河南、云南等省区，虽然承认存在外销款项，但均声称待用孔亟，没有虚糜滥用的情况。直隶距京最近却迟迟不报，直督王文韶尚且受到申斥。鄂督张之洞等仅答应拿出货厘盈余和盐课缉私余款两项共计2.3万余两，报户部备拨。清廷令各省裁减旧军、上报外销款项数额的谕旨简直是急如星火，短时间内迭次颁下，但大部分省份并未按照上谕依时如实呈报。拖沓敷衍的积习，直接引发光绪帝震怒：“朕宵旰焦劳，力图振作，每待臣下以诚，而竟不以诚相应！各该疆臣身膺重寄，具有天良，何至诰诫谆谆仍复掩饰支吾，苟且塞责耶？”清廷此时虽龂龂以德治理念管控治乱，但外省“以盗行相防”理念依然牢固。财政挖潜较有实际成效的只有奉天和山东。
江苏为东南重要财赋之区，江督刘坤一呈报外销匿款时却只有“库空如洗”、“涓滴无存”之类的诉贫言论，引起外官内臣警觉。山东巡抚毓贤不信任两江厘局官员，建议朝廷饬令江督整顿。翰林院侍读学士济澂发现京师会馆每年接受江南各海关和厘局数额不等的赠款支持，而刘坤一疏内却有江南“库空如洗”之语，因此提出严厉质询。两份奏疏应该是促发慈禧太后派兵部尚书刚毅南下江苏巡查财政的关键因素。南巡途中，刚毅转述慈禧太后告诫的一句话，反映出最高层“敲山震虎”的政治安排：“若不于无可筹措之中竭力设法，他省必至观望逡巡，实与全局有碍”，“奉命来宁整顿，以为各省之倡”。其中“观望逡巡”的措辞，反映了整个行省官僚系统对朝廷的离散状态。
巡查上海期间，刚毅于光绪二十五年七月二十四日接到清廷改令其巡查广东财政的谕旨，这与此前官员揭露粤省财政弊端，尤其是与甘肃布政使岑春煊突然揭参粤省的外销弊端有关。六月上旬，岑春煊结合任职粤省布政使期间所感，冒着出卖同僚的骂名，揭参粤省外销财政运作的“真相”。据笔者近年阅览相关文献的体会，岑折是这一时期内官外臣针对直省隐匿财政曝光尺度最大的奏章。他透露粤省外销冒滥极为严重，藩司银库实际存银高达100余万两，而督抚每年却光明正大地奏称“库款无存”，粤省多年未经报部的隐匿之款高达580余万两。慈禧于六月初八日看到此折，鉴于刚毅在苏查办事件尚未结束，因此清廷于七月二十四日才谕令其改赴广东查办外销财政。苏、粤同属财政大省，清廷派刚毅历经数月审查，两省大概可筹出银款280余万两。
刚毅南巡期间，清廷尚有另外一项挖掘各省外销款项的重要行动易被忽略。这一行动的主要参与者是京师大学士、军机大臣、六部九卿、各部堂官等中高层官员，他们遵照谕旨先后两次召开解决外省匿报外销款项挖掘难题的大型集议，会议官员拿出的对策大不一样。
第一次大型集议活动起因于四月二十八日的上谕。清廷责令参与会议的官员针对关税、厘金、盐课三个领域的外销款项提出整饬对策，“务须坐言即可起行，不得以空言敷衍了事”。高层会议能否提出“坐言起行”的有效对策？从实际情况看，群臣筹策并没有超越户部光绪二十三年十二月责令外省将外销款额彻底上报的建议水平。会议奏疏建议督抚亲自核查、遴派廉正勤朴之员认真经理、开诚布公宣传政策、勿令外省办公竭蹶等，都是户部此前奏案的翻版，自然达不到“坐言起行”的要求。在奏疏上署名联衔的有世铎、荣禄、刚毅、王文韶等119名官员。由于不认可这份四平八稳的奏疏，徐桐、高燮曾、準良、袁昶、贻谷、张仲炘六人选择单折上奏的办法提出自己的“创见”。徐桐倾向从轮船、电线、铁路、矿务四个方面筹饷；凖良则主张从铁路收入方面筹款；高燮曾专门就镑亏与海关征税问题展开分析；袁昶要求户部和各省督抚均应开诚布公，不必约束外销款项使用。从当时实际看，这些建议大多收效缓慢。单衔启奏的折稿中，只有翰林院侍读学士贻谷和光禄寺少卿张仲炘的主张比较强硬而显得别具一格。
贻谷一折开篇即怀疑群臣联奏属于空洞“具文”，着眼于破除督抚敷衍塞责积习和内外失信现实，他另辟蹊径，提出绅民包厘和硬性摊派两策。他推测二十一省绅民包厘每年可以增收“不止数千万两”；关于硬性摊派，他提出在常规解款外，大幅度增加各省解款任务，“约大省派解三百万或二百万，中省、小省以次递降，即著于关税、厘金、盐课各项变通招办，充拓课额，凑集巨款”，如各省抵触，“不遵者立予参处”。可以看出，贻谷此奏提出的是基于高压政治的超常规管控措施，破局的关键就是推行严政。
张仲炘的主张比贻谷更为激进，类似“猛药治病”的应急筹策。他提出更严苛的攫款标准，认定各省外销匿款规模巨大，“仅就三项（税、厘、盐——引者注）中饱而论，大省岁增二百万两，中省百五十万两，小省百万两，至小者五十万两，照此定数，办事各员尚有盈余可获，实不为苛”，如有阻挠，“立与（予）严惩”。在张仲炘看来，敷衍积习决非空言所能破除，朝廷责备不严，督抚必然奉行不力。贻谷、张仲炘两折全盘否定了群臣联奏建议的可行性。为慎重起见，五月二十一日慈禧谕令高官再度开会，研究六份单衔奏疏建议的可行性。
十天过后，由军机大臣礼亲王世铎领衔、115人出席的高层会议阅看了上述单衔上奏的六份奏疏，并联衔奏上会议结论。联奏对直省督抚依旧寄予信任，认为其“同一受恩深重，具有天良，读此次裁汰陋规剔除中饱之谕旨而仍漠然无动于衷者，必非人情”，对行省官僚的信任程度与贻、张两人大不一样。群臣否决了他们两人提出的强行派款之策，认为：“若不问其所由来，而谓数百万之巨款不难取怀而予，且犹有赢余，似亦尚非确论。即使假以事权，于关税、厘金、盐课三项准其变通办理，恐政体之所伤实多，而民气亦嚣然不靖矣。此臣等未敢轻于议行者也。”他们认定“猛药去疴”的攫款方案具有极大风险。
大致来看，群臣两次集议筹策平稳和缓，不猛不苛；贻、张二折则是强灌猛药，苛刻且冒险。第二份集议联奏呈上后，清廷最高当局作出“稳健决断”，在“德治天下”理念之下，否决了强行派款的主张，依旧谕令督抚将军必须开诚布公，将外销匿款全盘托出。推测看来，这一决断更多的是寄希望于刚毅南巡，认为“敲山震虎”行动必将带来警示效应，可能会收到数量不菲的外销款项。
“敲山”确能直接获益，但它能否“震虎”？成效如何？何汉威注意到刚毅南下巡查后，“浙、赣、滇、晋四省许诺每年解交中央的总款数达513500—529000两；其中302300两来自浙江，153000两解自江西，38200—40200两来自云南，山西则解交三万两”。揆诸各类文献，何文有关收益数字的铺叙尚有较多遗漏和舛误。除江苏、广东两省另有专项奏报外，直隶、四川等15个省份合计奏报的外销盈余等匿款数额为171.68万两，若扣除清廷未接受的河南省奏报10万两（谕旨豁免）、湖北省奏报0.77万两（谕旨拒收），则为160.91万两。这一数字远远超出相关学者认定的52万两左右，各省公开奏报外销盈余的解款规模大体略具。
清廷对上报匿款的业绩是否满意？揆诸各类文献记载，虽未见清廷对此作整体评价，但对某些省份的表现却有褒有贬。直隶因奏报归公款项较多，清廷比较满意：“览奏已悉，办理尚属认真，著依议行，该衙门知道。钦此。”而财源条件较好的湖北省仅贡献不足1万两银款，条件更差的河南省尚且每年“报效”10万两，清廷因而对鄂督张之洞的表现异常震怒，批评其“殊属不识大体”，“均著传旨严行申斥，所捐之项著不准收”。张之洞等因敷衍而获咎当然是极端事例，其余省份虽有一定额度的奏报归公，未被公开点名批评，但考虑到刚毅巡查苏、粤两省即可得到280余万两，而15个省份仅能筹措160余万两，清廷想必不会满意这样的结果。这也验证了持续数十年之久的内外失信状态仍未见改变，外省并未彻底上报所有匿款，此后数年内仍有言官御史发出挖掘外销匿款的呼吁。
建立在内外失信基础上收放权限的博弈，尤其是外省严防清廷染指其匿报之款，在后来铁良南巡乃至清理财政期间又屡屡出现。光绪三十年夏季，鄂抚端方秘密急电时在京师的鄂督张之洞，商量应对铁良搜剔外销之款的办法，提醒这次可能不便再“虚宕”故事，并与苏抚、赣抚等密电交流，应对铁良核查财政。三年后，为应对度支部咨令外省将外销款项列入预算，时任两江总督端方仍以密电形式征询江苏布政使、湖广总督、广西巡抚、两广总督等官员，往返商酌对策，更显示出督抚群体隐相抵制清廷管控外销财政的一面。度支部尚书载泽在摄政王载沣支持下，导演了以西方预算制度管控奏销和外销财政的重大行动，引发的财政监理矛盾、督抚抗议风潮更是此起彼伏，不过，此时已经距离清亡不远了。
余 论
在清廷和外省财政均陷入匮乏失衡背景下，京省之需如何平衡是晚清七十年清廷面临的难题之一。平衡调处京省之需，要求户部在技术上有能力掌握全国财政基盘的盈缩变动实情，并真正做到“酌盈剂虚”。实际情况却并非如此。在国家财政汲取能力更多地依赖外省自发拓展财源背景下，户部并未具备西方国家盛行的“数字化管理”技能，京饷和协饷这类传统财源调配制度以及后设的中央专项经费制度，只能在财政困境背景下艰难运行。由于欠缺全局管控能力，“以上压下”的行动才会频频上演。户部费尽心机管控外销匿款，行省当局对户部“以盗行相防”，双方演绎着集权与分权博弈的逻辑，酿成“内外相蒙”的历史荒谬。解读这段历史，应秉持多维阐释的理念，至少有两个事关历史机制的核心问题值得关注。
其一，平衡京省之需的决策机制是否出了问题？晚清时期怪异的决策现象既存在于朝廷，也普遍存在于行省内部，即曾国藩和胡林翼私下讨论的：“朝廷不能决者，惟部议是从；督抚不能断者，惟司道是从。”此一观察相当精准。
一方面是“部议”很多时候替代了帝王决策，而“部议”又恰恰被中下层属僚所把持。熟悉朝政运作的李鸿章发现上层决策机制存在明显的“病灶”：“朝政皆授权于各部，而堂又授权于司，文而授权于书吏，琐碎把持，将何底止？”晋抚王庆云也发现，户部堂官酌拨“自乱其例”，令地方无所适从，而这些安排又是经过皇帝允准的。过于依赖户部中下级官员，实质上反映了部臣无能；帝王决断过于依赖部奏和枢臣主张，当该辈不悉外省财政实情时，所颁廷旨往往脱离实际，“宣仁固不明悉外事，当轴及农部亦迷茫一片也”，帝王驾驭大局能力存在不小的短板。在这种决策机制驱动下，督抚的“宽政”呼吁难以被京师所重视，常见的倒是户部之需被置于优先地位。
另一方面是行省当局决策中督抚被司道属僚操控牵制。张佩纶曾提醒朝廷警惕这种风险：“封疆大吏岂能尽熟句稽？司其事为委员、为幕宾、为胥吏耳。”各行省督抚被裹挟牵制的情况虽然存在差异，但显然具有普遍性。李鸿章窥见行省司道官员有可能在背后制衡国家重大决策：“司道固侵督抚之权而阴夺朝廷之命，此则今大病也。”从实际来看，巡抚和总督不可能完全掌握本省财源经营的细节，外销财源规模大概没有任何官员能够全盘掌握，山东巡抚袁树勋发给各州县饬令上报陋规盈余的札文，即印证了督抚并不清楚州县隐瞒外销和陋规的实情。辖境一百多个州县，督抚任期较短，不太可能对全部州县的财政实情了如指掌，只能依凭司道属僚为自己捉刀拟稿。决策上听信属僚，便很可能被其裹挟和操控，若督抚主观上又“宽大驭下”，更易被属臣蒙蔽。
其二，上中下三层权力架构以及统辖整个官僚体系的“政治黏合剂”是否出了问题？国家权力运行的理想形态是“以内治外”、“内外相维”和“纲举目张”，清季实际运作的结果却演变成“以内压外”、“内外相蒙”和“纲举而目乱张”。晚清财政机制荒谬运作的诸类肇因中，“三明治”式的权力架构运作带来较大遗患。
京城的帝王和枢臣、行省的总督和巡抚、作为督抚属僚的司道州县官员，构成清朝权力架构的“三明治形态”，他们分别对应着三明治的三个夹层。帝王统率其枢臣驾驭朝政，掌控政策导向，处于王朝权力的顶端；行省督抚领一省之治权，对上秉承朝命，对下统辖属臣，位居中间；司道州县遵循督抚之命，分控地方刑名钱谷等专门事项，居于下端。朝廷欲行以内治外的管控治理，三个夹层的设置和布局并非不合理，理论上可以达到内外相维的贯通效果。然而，从行省外销匿款的管控绩效看，制度理想与实践效果却又大相径庭。
揆诸咸同以降的历史实态，处于权力顶层的帝王和枢臣在管控视野上不免狭小，亟亟于挖掘行省外销匿款以供京师需求，切身考虑外省实际需求的情况较为少见。居于中间位置的行省督抚，因领有省疆治理之责，慎固疆圉是其专责，京饷、协饷、省内一切要需无不躬身办理，固守本省财源，抵制部臣对外销款项的觊觎是其本能，夸大和强调畛域利益需求是其主导理念，一定程度上导致回收行省外销银款的谕旨无法落实到位。位居下层的司道州县等官员构成清朝亲民职官的主体，但他们的问题最为突出，中饱积习多数反映在该群体身上，时人尝谓“长官之选易遇，而牧令之贤难求”，他们在处置省际银款协济中的畛域意识更为明显。三个权力夹层可谓各有短板，严重制约廷旨的落实。
晚清“三明治”权力架构运作中，贯通联结各夹层的“政治黏合剂”是什么？学人从各个角度均可列出一些重要因素，从清廷挖掘行省外销银款方面看，各个夹层共治共赢的前提是彼此互信、力避隔阂，但因清廷始终以集权心态对待外省财源，逐步侵蚀着“内外相维”所需的互信基础，最终形成内外猜忌、彼此防范的“失信致疑”局面，这是研究者讨论“政治黏合剂”时必须重视的问题。早在光绪三十一年，曾任职督抚后来又担任过户部尚书的赵尔巽，明确提醒朝廷注意内外隔阂弊端，郑重倡议举行枢臣之间、省内大员之间的定期会晤。然而，这一呼吁并未得到清廷重视。光绪三十四年，在审查度支部制订的清理财政办法时，奕劻主政的会议政务处指责户部（度支部）长期以来屡屡违背诚信诺言，对外省时有“诓骗”和“失信”，导致各省对该部戒备之心日益严重，内外互信基础被屡屡破坏。该部对此根本不予承认。随着中央各项集权行动加快，各省督抚电商筹对策略中再次出现内外失信、彼此防范的严重态势，内外隔阂已经演化到顶峰。
总体看，晚清财政运作中的决策体制、人事纠结、信任基础等制度性和非制度性因素已经彼此嵌入、互相咬合，构成独特财政运行机制的长链，若某个链条发生“病变”，这一运作机制就有可能偏离正轨。在管控外销隐匿财政过程中，清廷偏重以“零和”逻辑规约各省，长期疏于重视各省“宽政”需求，形成上下失信和内外相蒙的局面，京省财政之需不但不能平衡处置，反而导致治乱反乱、纾困愈困的窘局。千帆过尽，溯源发覆，才能清晰认识清朝财政运作纾困愈困、内外隔阂的关键症结。
（作者刘增合，系暨南大学历史学系教授）
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校审：青 螾